UNO-Migrationspakt III

"Dieses Experiment sollten wir nicht wagen"

Landtagsvotum anlässlich der Debatte zum UN Migrationspakt

Es gibt Probleme, welche von einzelnen Staaten nicht allein gelöst werden können, sondern internationale, ja sogar weltweite Zusammenarbeit bedingen. Der Klimaschutz gehört in diese Kategorie, aber auch die Bewältigung der globalen Migration. Der Globale Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration, der sogenannte UN-Migrationspakt soll sich diesem Problem der Migration annehmen, indem internationale Zusammenarbeit gefördert, Fluchtursachen bekämpft und Migration geordnet und geregelt werden soll.

Viele definierte Ziele dieses Paktes sind unterstützungswürdig. Dass es heute noch Länder gibt, in welchen Menschen sklavenähnlich ausgebeutet werden, ist ein Faktum und gehört bekämpft. Auch gegen präventive Massnahmen zur Bekämpfung und Beseitigung von Menschenhandel im Kontext der internationalen Migration bzw. die Verstärkung der Bekämpfung der Schleusung von Migranten kann niemand etwas haben. Auch das in Ziel 11 genannte integrierte, sichere und koordinierte Grenzmanagement gehört in diese Kategorie. Somit gibt es zweifellos Punkte, die unterstützungswürdig sind. Kurzum: Vieles, was darin aufgeführt ist, ist selbstverständlich und unbestritten.

Vieles ist meines Erachtens aber auch politisch problematisch. Hierzu zählt für mich beinahe die gesamte Zielsetzung 5 bzw. der Punkt 21 - also die Verbesserung der Verfügbarkeit und Flexibilität der Wege für eine reguläre Migration.

Kritisch sehe ich Punkt 21 b, der die Mobilität der Arbeitskräfte, welche durch Freizügigkeitsregelungen und Visaliberalisierungen erleichtert werden soll, regelt. Die Punkte 21 g und h, mit welchen Migration aus Gründen einer Naturkatastrophe oder des Klimawandels unterstützt werden sollen, hinterfrage ich ebenfalls. Der Punkt 21 i, welcher die Erweiterung des Familiennachzugs beinhaltet, ist für mich der falsche Ansatz.

Auch die Regierung scheint in diesem Punkt 21 Probleme zu sehen, möchte sie doch hierzu bei einer allfälligen Verabschiedung des Migrationspaktes eine Erklärung abgeben, wie sie dieses Ziel 5 interpretiert. Für die Regierung reicht diese Erklärung, um keinen Handlungsbedarf auf die nationale Gesetzgebung zu sehen. Ob diese Erklärung langfristig einen Handlungsbedarf verhindert, wage ich zu bezweifeln.

Jene Ziele, die ich als problematisch erachte, betreffen jedoch nicht nur den erwähnten Punkt 21. Die Schaffung einer Übertragung von Ansprüchen in die Sozialversicherung, die Anerkennung von formal nicht erworbenen Qualifikationen, die Ansiedlungsoptionen für Klimaflüchtlinge, die Verhinderung von Täterprofilerstellungen aufgrund der Rasse, Ethnie oder Religion und die Verhinderung von Internierungen, das Verbot von Sammelabschiebungen und nicht zuletzt die Einschränkung der Medienförderung und somit der Medienfreiheit sind für mich Punkte, welche ich als höchst kritisch betrachte.

Ablehnend stehe ich auch Punkt 15 gegenüber. Darin kann nachgelesen werden: 

"Wir verpflichten uns, sicherzustellen, dass alle Migranten ungeachtet ihres Migrationsstatus ihre Menschenrechte durch einen sicheren Zugang zu Grundleistungen wahrnehmen können." 

Für mich wird damit nicht mehr zwischen regulärer und irregulärer Migration unterschieden, für mich geht das entschieden zu weit.

Wenn man dem Regierungsbericht Glauben schenken mag, ist das alles ja kein Problem, da der Pakt rechtlich nicht verbindlich und die Wahrung nationaler Souveränität in Migrationsfragen Leitprinzip des Paktes sei. Zudem sei es ein politischer Text, dem keine völkerrechtliche Wirkung zukomme, so die Regierung. Diese Argumentation übernahm die Regierung vom Schweizer Bundesrat. Am 29. November 2018 war bei NZZ online zu dieser Argumentation ein Kommentar von Michael Schoenenberger, dem Leiter der Inlandredaktion der Neuen Zürcher Zeitung, zu lesen. Er schrieb:

"Was bitte, soll dieser Unsinn bedeuten? Wer sich politisch verpflichtet, muss selbstverständlich irgendwann seinen Rechtsrahmen oder Teile davon anpassen. Was wäre denn sonst der Sinn der Übung? Zudem: Es ist Rechenschaft abzulegen, die Umsetzung wird überprüft, und zwar so, dass den im Pakt enthaltenen Worten konkrete Taten folgen. Deutlicher kann man die Erwartungshaltung nicht formulieren."

Dem ist auch so. In Punkt 14 des Paktes kann nachgelesen werden: 

"Wir verpflichten uns, den multilateralen Dialog im Rahmen der Vereinten Nationen durch einen periodischen und wirksamen Folge- und Überprüfungsmechanismus fortzusetzen, der sicherstellt, dass die in diesem Dokument enthaltenen Worte in konkrete Taten zum Nutzen von Millionen von Menschen in allen Regionen der Welt umgesetzt werden." 

Deutlicher kann man die Erwartungshaltung wirklich nicht formulieren. Auch zu den Ausführungen in Punkt 7 und Punkt 15 c gibt es gegenteilige Meinungen. So kann unter anderem in Punkt 7 des Migrationspaktes nachgelesen werden: 

"Dieser Globale Pakt stellt einen rechtlich nicht bindenden Kooperationsrahmen dar, der auf den Verpflichtungen aufbaut, auf die sich die Mitgliedstaaten in der New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten geeinigt haben. In der Erkenntnis, dass die Migrationsproblematik von keinem Staat allein bewältigt werden kann, fördert er die internationale Zusammenarbeit zwischen allen relevanten Akteuren im Bereich der Migration und wahrt die Souveränität der Staaten und ihre völkerrechtlichen Pflichten."

Und in Punkt 15 c wird unter dem Stichwort 'Nationale Souveränität' ausgeführt: 

"Der Globale Pakt bekräftigt das souveräne Recht der Staaten, ihre nationale Migrationspolitik selbst zu bestimmen, sowie ihr Vorrecht, die Migration innerhalb ihres Hoheitsbereichs in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht selbst zu regeln."

Schöne Worte, die von anerkannten Rechtswissenschaftlern in Frage gestellt werden. Einer davon ist Prof. Reinhard Merkel, SPD-Mitglied und Mitglied des hochangesehenen deutschen Ethikrates der deutschen Bundesregierung und des deutschen Bundestags. Er sagte in einem Interview mit dem Deutschlandfunk auf die Frage bezüglich der völkerrechtlichen Bindung: 

"Er ist nicht im strikten Sinne einer völkerrechtlichen Konvention unmittelbar rechtsverbindlich. Aber er wird eine ganze Reihe auch rechtlicher, völkerrechtlicher Wirkungen entfalten. Im Völkerrecht gibt es den Begriff ‘soft law’. In diesem Sinne wird die Vereinbarung ganz sicher völkerrechtliche Wirkungen haben."

Und sollte der Migrationspakt doch keine völkerrechtlichen Wirkungen bekommen, so kann damit moralischer, ethischer und politischer Druck aufgebaut werden. So könnten sich andere Staaten oder betroffene Personen in politischen und medialen Prozessen darauf berufen und so könne sich politischer Druck aufbauen und Staaten an den Pranger gestellt werden, wie der Rechtswissenschaftlicher Christoph Vedder von der Universität Augsburg gegenüber tagesschau.de betonte.

Kritische Berichte zur rechtlichen Verbindlichkeit dieses Paktes und zu den Auswirkungen oder eben Nicht-Auswirkungen dieses Paktes finden sich im Internet zu Hauf. Ich finde es befremdend, dass die Regierung dem Landtag einen komplett unreflektierten bzw. unkritischen Bericht zukommen lässt, der auf den Nenner: ‘Es ist ja alles super, der Pakt ist nicht rechtlich verbindlich, die Souveränität bleibt gewahrt und dort wo wir Erklärungspotential sehen reisen wir auf Beamtenebene nach Marrakesch und geben eine Erklärung ab’ gebracht werden kann. Dieser Bericht der Regierung wird weder dem Ansinnen des Antrags auf Information und Diskussion betreffend den UN-Migrationspakt der ‘Neuen Fraktion’ noch der Stimmung in der Bevölkerung gerecht und erst recht nicht den Diskussionen in verschiedensten Ländern.

Keine Angaben dazu, weshalb zahlreiche Staaten, zu denen auch unser Nachbar Österreich gehört, den Pakt ablehnen.

Keine Angaben dazu, weshalb die staatspolitischen Kommissionen und eine aussenpolitische Kommission der beiden eidgenössischen Räte der Schweiz diesem Pakt höchst kritisch gegenüberstehen.

Keine Angaben zu den verschiedenen rechtlichen Auffassungen bezüglich der Auswirkungen auf die nationale Souveränität und die rechtliche Verbindlichkeit des Paktes.

Und das alles auch vor dem Hintergrund, dass auch in der Regierung anscheinend unterschiedliche Ansichten bezüglich der rechtlichen Verbindlichkeit vorherrschen. Auf Volksblatt online war am 9. November 2018 ein Bericht mit dem Titel «Frick: Globale Probleme brauchen globale Antworten» zu lesen. Darin kamen die beiden Regierungsrätinnen Aurelia Frick und Dominique Hasler zu Wort. Regierungsrätin Hasler sagte: 

"Es sei nicht auszuschliessen, dass auch rechtlich unverbindliche Instrumente unter bestimmten Voraussetzungen zur Entstehung von Völkerrecht beitragen."

Aussenministerin Aurelia Frick äusserte sich hierzu mit den Worten:

"dass der Migrationspakt ‘das souveräne Recht der Staaten, ihre nationale Migrationspolitik selbst zu bestimmen’ explizit bekräftige und damit keine rechtlichen Verpflichtungen entstünden, die der eigenständigen Steuerung der Zuwanderung zuwiderlaufen würden."

Zwei Regierungsmitglieder, ein Zeitungsbericht, zwei Meinungen und uns wird ein solch unkritischer Bericht vorgelegt, der den Migrationspakt in höchsten Tönen lobt, keinerlei Probleme und überhaupt keine rechtliche Bindung daraus ableitet. Für mich wird dieser Regierungsbericht der Bedeutung und Wichtigkeit des Themas in keiner Art und Weise gerecht. Seriös ist das nicht. Er bestärkt mich in der Vermutung, dass ohne öffentliche Diskussion und ohne Antrag der ‘Neuen Fraktion’ die Regierung ohne nationale Prüfung und Untersuchung nach Marrakesch bzw. New York gereist wäre, um ihre Zustimmung zu signalisieren bzw. zuzustimmen.

Diese unkritische und unreflektierte Berichterstattung der Regierung stört mich umso mehr, als in der nationalen Gesetz- und Rechtsprechung bereits in der Vergangenheit Fakten geschaffen wurden, mit welchen für mich die Aussage, dieser Pakt sei rechtlich nicht bindend, in einem anderen Licht betrachtet werden muss.

In Punkt 2 des Migrationspaktes wird ausgeführt, dass der Pakt unter anderem auf dem internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte beruhe. Genau dieser Pakt über bürgerliche und politische Rechte wird in Art. 15 des Staatsgerichtshofgesetzes (StGHG) namentlich erwähnt. Art. 15 des StGHG regelt die Individualbeschwerde. In diesem kann nachgelesen werden: 

"Der Staatsgerichtshof entscheidet über Beschwerden, soweit der Beschwerdeführer behauptet […] in einem seiner durch internationale Übereinkommen garantierten Rechte, für die der Gesetzgeber ein Individualbeschwerderecht ausdrücklich zuerkannt hat, verletzt zu sein."

In Absatz 2 dieses Artikels werden diese internationalen Übereinkommen namentlich genannt und unter lit. b wird der internationale Pakt vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte explizit aufgeführt.

Das heisst nichts anderes, als dass der Staatsgerichtshof jenen Pakt, auf welchen der Migrationspakt unter anderem beruht, bei der Beurteilung von Individualbeschwerden zu berücksichtigen hat. Ob dies in Bezug auf den Migrationspakt auch Auswirkungen auf die innerstaatliche Rechtsprechung hat, kann ich als juristischer Laie nicht bewerten, interessant finde ich es allemal.

Dies umso mehr, als der Staatsgerichtshof schon ein weitreichendes Urteil diesbezüglich gefällt hat. Im Jahr 2016 kam der Staatsgerichtshof im Urteil StGH 2016/073 in Bezug auf Entscheidungen des UNO-Menschenrechtsausschusses zum Schluss: 

"Was zunächst die Frage betrifft, inwieweit Entscheidungen des Ausschusses für die Vertragsstaaten verbindlich sind, so ist eine Bindungswirkung sicherlich mit der fast einhelligen Lehre zu verneinen. Das heisst aber nicht, dass die Vertragsstaaten solche Entscheidungen einfach ignorieren dürfen. Vielmehr besteht eine gerechtfertigte Erwartung, dass diese befolgt werden."

Und weiter schreibt der Staatsgerichtshof:

"Der Staatsgerichtshof erachtet zwar in ständiger Rechtsprechung eine enge internationale Kooperation im Rechts- und Amtshilfebereich als gerade für einen Kleinstaat wie Liechtenstein und dessen Finanzplatz essentiell. Das Gebot der engen internationalen Kooperation verlangt aber ebenso, die Entscheidungen von durch völkerrechtliche Verträge ins Leben gerufenen Instanzen, wie eben auch des UNO-Menschenrechtsausschusses, nicht zu ignorieren, auch wenn deren Entscheidungen, wie erwähnt, nicht formell bindend sind."

Kurzum: Der Staatsgerichtshof sagte 2016, dass Entscheidungen von durch völkerrechtliche Verträge ins Leben gerufenen Instanzen, nicht zu ignorieren sind, auch wenn sie nicht formell bindend sind. Und mit diesem Hintergrund soll der Migrationspakt zumindest in Liechtenstein keine Rechtswirkung erfahren?

Dazu kein Wort im Bericht der Regierung. Für mich ist deshalb ganz klar, dass dieser UN-Migrationspakt rechtliche Auswirkungen haben wird und deshalb ist es für mich zwingend, dass der Landtag diesen UN-Migrationspakt nicht nur diskutiert, sondern darüber befindet.

Dies umso mehr, als Artikel 8 der Landesverfassung vorschreibt, dass Staatsverträge, mit welchen eine neue Last auf das Fürstentum oder seine Angehörigen übernommen oder eine Verpflichtung eingegangen werden soll, der Gültigkeit der Zustimmung des Landtages bedürfen. Dieser Artikel 8 der Landesverfassung kommt - obwohl mit dem UN Migrationspakt eine Verpflichtung eingegangen wird und eine neue Last auf das Fürstentum zukommt - jedoch nicht zum Tragen, da es sich beim Migrationspakt um keinen Staatsvertrag handelt.

Die Regierung darf aber den Migrationspakt dem Landtag zur Beschlussfassung vorlegen, sie muss aber nicht. Ich finde es aber angezeigt, dass der Landtag über eine solch wichtige und einschneidende internationale Vereinbarung abstimmt. Wir als Parlament können sie aber dazu nicht zwingen. Mehr als eine politische Willensbekundung, mit welcher wir zum Ausdruck bringen, dass wir über diesen Migrationspakt einen Bericht und Antrag wünschen und abstimmen möchten, können wir nicht äussern.

Die Fraktionen der Koalitionsparteien von FBP und VU haben sich mit ihrem gestrigen Aufruf an die Regierung, dem Pakt in New York nicht zuzustimmen, klar geäussert und eine solche politische Willensbekundung abgegeben. Ich stehe hinter dieser Erklärung der beiden Regierungsfraktionen. Da die Regierung gesagt hat, dass sie die heutige Landtagsdebatte in ihre Entscheidungsfindung mit einfliessen lassen werde, gehe ich davon aus, dass die Regierung diesem Aufruf Folge leisten wird. Immerhin handelt es sich um die absolute Mehrheit an Abgeordneten dieses Hauses, welche diesen Aufruf zwar nicht namentlich, aber als Mitglied der jeweiligen Fraktion zeichneten. Dieser Aufruf der Koalitionsfraktionen ist eine politische Willensbekundung der Mehrheit der Abgeordneten des Landtags, die meines Erachtens auch dem Wunsch der grossen Mehrheit der Bevölkerung entspricht.

Und sollte die Regierung diesem Aufruf nicht Folge leisten und sie jetzt oder zu einem späteren Zeitpunkt gedenken, dem globalen Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration beizutreten, ersuche ich die Regierung, dem Landtag einen Bericht und Antrag zukommen und ihn über den Beitritt abstimmen und somit darüber entscheiden zu lassen.

Dieser Pakt wird Auswirkungen auf unser Land haben. Nicht heute, nicht morgen, aber mittel- und langfristig. Es wäre nicht die erste rechtlich nicht bindende Vereinbarung, welche konkrete rechtlich bindende Auswirkungen auf unser Land hätte. Ich teile die Ansicht von Regierungsrätin Hasler, dass es nicht auszuschliessen sei, dass auch rechtlich unverbindliche Instrumente unter bestimmten Voraussetzungen zur Entstehung von Völkerrecht beitragen würden.

Das Urteil des Staatsgerichtshofes ist diesbezüglich ebenfalls ein Signal. Bei einer Zustimmung zum Pakt durch die Regierung könnte bereits beim nächsten Urteil des Staatsgerichtshofes zu einer Individualbeschwerde der UN Migrationspakt Eingang in die Urteilsbegründung finden und diese Rechtsprechung dann konkrete Auswirkungen haben. Dann hätte der Migrationspakt nicht erst mittel- und langfristig Auswirkungen auf unser Land, sondern unter Umständen schon kurzfristig. Wie schrieb doch der Staatsgerichtshof 2016: Entscheidungen von durch völkerrechtliche Verträge ins Leben gerufenen Instanzen seien nicht zu ignorieren, auch wenn deren Entscheidungen nicht formell bindend seien.

Und was ist dann? Dann könnte unser Land beispielsweise dazu verpflichtet werden

- den Familiennachzug zu lockern,
- die Freizügigkeitsregelungen zu lockern,
- irregulären Migranten Grundleistungen zuzuerkennen,
- die Lehrpläne abzuändern,
- die Medienförderung und damit die Medienfreiheit einzuschränken,
- die Kapazitäten für die Leistungserbringung im Gesundheitswesen anzupassen
oder
- Migranten Startkapital bei Unternehmensgründungen zu gewähren.

Diese Liste liesse sich um zahlreiche Punkte verlängern. Kurzum: 

"Wir verpflichten uns, die im Globalen Pakt niedergelegten Ziele und Verpflichtungen im Einklang mit unserer Vision und unseren Leitprinzipien zu erfüllen und zu diesem Zweck auf allen Ebenen wirksame Massnahmen zu ergreifen, um eine in allen Phasen sichere, geordnete und reguläre Migration zu ermöglichen. Wir werden weiter auf den bestehenden Mechanismen, Plattformen und Rahmenwerken aufbauen, um allen Dimensionen der Migration Rechnung zu tragen", 

so steht es in den Punkten 41 und 42 des Migrationspakts.

Und übrigens: Auch die UNO geht von bindenden Elementen aus. So sagte letztes Jahr Peter Sutherland, der Sonderbeauftragte des Generalsekretärs der Vereinten Nationen, in seinem Bericht an den Generalsekretär:

"Wir schaffen mit diesem Global Compact ein Rahmenwerk, das beides enthält: bindende und nicht bindende Vereinbarungen."

Migration ist per se nicht nur negativ zu bewerten. Unser Land kann Vorteile aus einer geordneten, quantitativ eingeschränkten und sich in regulären Bahnen ablaufenden Migration ziehen. Unser Land mit einem Ausländeranteil von über 30 Prozent zieht sehr viele Vorteile aus der Migration, Liechtenstein ist somit das beste Beispiel hierfür.

Dieser Pakt fördert aber Migration - reguläre wie irreguläre. Er setzt zu stark bei den Symptomen an, statt bei den Ursachen. Er akzeptiert Parallelgesellschaften, sogenannte Diasporas. Er vereinfacht Migration und wird sie deshalb verstärken, anstatt Massnahmen ins Zentrum zu rücken, welche Migration mindern. Die internationale Migrationspolitik sollte doch vielmehr darauf ausgerichtet sein, dass Personen ihre Heimat nicht verlassen, damit sie mithelfen, ihr Land wirtschaftlich nach vorne zu bringen. Je wirtschaftlich stärker ein Land ist, desto weniger sehen sich Personen gezwungen, ihre Heimat zu verlassen. Jeder Wegzug einer Fachperson - gerade aus den jüngeren Generationen - ist für die Entwicklung eines Landes nachteilig. Wie will ein Land sein Sozialgefüge sichern und die soziale Absicherung im Alter garantieren, wenn die Jungen das Land verlassen? Mit der im Pakt vorgesehenen Erleichterung von Migration werden doch die Probleme der Herkunftsländer nicht gelöst.

Es sollten die Ursachen für Migration bekämpft werden und nicht die Symptome. Eine ausschliesslich auf die Bekämpfung der Symptome ausgerichtete Migrationspolitik mindert sie nicht, sondern verstärkt sie. Dies zum Nachteil der Herkunftsländer.

Der Migrationspakt regelt viele Dinge vernünftig, andere mit unabsehbaren Folgen.

Oder um es nochmals mit den Worten von Michael Schönenberger, Leiter der Inlandredaktion der Neuen Zürcher Zeitung, zu sagen:

"Dass dieser Pakt die Migrationsströme verkleinert, ist unwahrscheinlich. Viel eher werden die Zielländer für Migranten attraktiver. Mit unabsehbaren Folgen für Wirtschaft und Gesellschaft. Dieses Experiment darf die Schweiz nicht wagen."

Auch Liechtenstein sollte dieses Experiment nicht wagen, weshalb ich die Regierung bitte, dem UN-Migrationspakt nicht beizutreten bzw. zuzustimmen und falls sie es doch vorhaben sollte, vorab dem Landtag einen Bericht und Antrag zur Beschlussfassung vorzulegen.

Landtagsvotum UN-Migrationspakt